Утвержденная президентом новая национальная программа борьбы с коррупцией, очевидно, заставит чиновников поволноваться не только за декларирование своих «особо крупных» расходов. Неприятности бюрократом могут доставить и грядущие нововведения на ниве отечественного лоббизма.
Тема лоббизма уже обсуждалась и в указе президента РФ “О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы”. Этим указом, в частности, Президент дал поручение Министерству юстиции в срок до 1 октября 2010 года представить в президиум Совета при президенте РФ по противодействию коррупции предложения о целесообразности формирования в России института лоббизма. Предложения Минюста до сих пор скрыты от российских лоббистов. Между тем профессиональный лоббизм – одно из ключевых явлений, без которого невозможно представить современное демократическое общество.
Несмотря на то, что лоббизм присущ любой политической системе, свое профессиональное развитие это явление получило в демократических странах с развитой системой общественного контроля. Именно в этих странах сформировался целый класс политических консультантов-посредников, помогающих различным общественным группам добиваться выгодных им решений в органах государственной власти. Лоббистскую деятельность для простоты понимания можно сравнить с адвокатской, так как адвокатское представительство интересов в органах судебной власти в России более устоявшийся политический институт, чем лоббизм. Ресурс адвоката заключается в знании юридически сложного процесса судопроизводства, в понимании законов, судебной практики, прецедентов и т.п. Именно это, а также опыт позволяют адвокату с большей эффективностью представлять интересы потерпевшей стороны в судебном процессе.
Несмотря на понятную закрытость этой сферы, по самым скромным оценкам, в России общее число профессиональных лоббистов, которые сегодня постоянно занимаются представительской деятельностью, уже превышает 1000 человек. Профессиональные лоббисты – это профессиональные посредники при взаимодействии с органами исполнительной и законодательной власти. Их ключевой ресурс – знание процесса принятия политических решений, неформальных каналов согласования, большой политический опыт и, конечно, связи. Именно лоббисты в должном виде донесут идеи различных групп интересов до политических деятелей, с гораздо большей вероятностью добьются принятия выгодного политического решения.
Положительную роль лоббистов оценивают и сами чиновники. Недаром профессиональных лоббистов еще называют “экспертами власти” за их способность на языке, принятом в государственной среде, доносить позиции различных групп; приводить весомые аргументы, апеллировать к международному опыту и пр. Для любого грамотного чиновника лоббисты – это дополнительный источник профессиональной информации, который он может использовать при формировании государственной позиции.
В силу масштабности вопросов, решаемых на уровне исполнительной и законодательной власти, а также значительной дороговизны лоббисты в большинстве случаев отстаивают позиции разнообразных корпоративных групп – крупных корпораций, отраслевых и деловых объединений, коммерческих и некоммерческих партнерств, а на наднациональном уровне – международных организаций и целых государств. Например, клиентами американских фирм могут быть целые государства, пытающиеся таким образом повлиять на формирование позиции политической элиты США. К слову, на 2010 год в США официально зарегистрировано 12 965 активных лоббистов, чей официальный финансовый оборот за тот же год составил $3,47 млрд.
Начиная с 2000-х годов в России стали появляться профессиональные лоббистские фирмы, коммерческие организации, предоставляющие на платной основе услуги по представлению интересов заказчика в органах государственной власти. Эта тенденция осуществлялась как через создание российских профессиональных фирм, так и через открытие представительств зарубежных лоббистских фирм, пришедших в Россию вслед за глобальными корпорациями.
Говоря о развитии этой тенденции в российских и западных корпорациях, надо отметить, что сегодня во всех из них существуют специальные департаменты по работе с органами государственной власти, в которых на постоянной основе работают внутренние лоббисты (их на американский манер принято называть GR-специалистами, от Government Relations – “взаимоотношения с органами государственной власти”). С возникновением лоббистских взаимоотношений в России в 90-е годы двадцатого века ряд представителей законодательной власти делали попытки на уровне федерального закона закрепить права и обязанности лоббистов при взаимоотношении с органами государственной власти. Российский законодатель пошел тогда по пути большинства демократических стран, где это явление регулируется либо рамками отдельного федерального закона (США, Канада, Австралия, Польша и др.), либо отдельными нормами в рамках других нормативно-правовых актов (Германия, Франция, Великобритания).
Несмотря на эти инициативы, только начиная с 2005 года, этот вопрос приобрел особую актуальность в связи с антикоррупционными инициативами российских властей. Напомним, в 2006 году Россия ратифицировала сразу две международные конвенции – Европейскую конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года и Конвенцию ООН против коррупции 2003 года. Для разработки и реализации государственной политики по противодействию коррупции в России был принят ряд указов президента РФ, а также федеральные законы, направленные на противодействие коррупции, в которых в том числе прямо или косвенно отводится роль лоббистским взаимоотношениям. К таким нормативно-правовым актам в первую очередь следует отнести “Национальный план противодействия коррупции”, указ президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 “О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы”, а также вышедший буквально вчера Указ о Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы и Национальный план противодействия коррупции на 2012–2013 годы.
Стоит констатировать, что сегодня слишком рано говорить, какое влияние данные нормативно-правовые акты окажут на деятельность лоббистов. Однако, и профессиональные игроки этого специфического рынка, и чиновники, не занятые составлением декларацией о крупных расходах, очевидно, должны озаботиться изучением новых президентских инициатив. Хочется верить, что также поступит и Минюст и, наконец-то, «выкатит» свои предложения по формированию рынка лоббизма на суд широкой общественности. Как минимум, сами лоббисты были бы за это Минюсту очень обязаны…
Сергей Сапронов,
директор НИИ проблем коррупции, к.ю.н.
